Direkte Demokratie verstehen

Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene beruhen in fast allen Bundesländern auf einem zweistufigen Verfahren. Die erste Stufe stellt das Bürgerbegehren dar, die zweite ist die Abstimmung über die gestellte Forderung im Bürgerentscheid. Nur in Thüringen sind es drei Stufen. In allen Bundesländern bis auf Baden-Württemberg und Hessen sind Bürgerbegehren auch auf Landkreisebene zulässig.

Das Bürgerbegehren gilt als Antrag auf die Durchführung eines Bürgerentscheids. Dafür müssen, abhängig von der Gemeindegröße, eine bestimmte Zahl an Unterschriften gesammelt werden („Unterschriftenquorum“). Die Unterschriftenliste muss eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage und eine Begründung enthalten. Außerdem sind bis zu drei Vertreter:innen des Bürgerbegehrens benennen. Die Frage muss in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung fallen und darf nicht verschiedene Themen zugleich beinhalten („Koppelungsverbot“). Auch eine zweiteilige Frage ist möglich, wenn beide Teile inhaltlich denselben Gegenstand betreffen und die Frage damit eindeutig bleibt. Sie muss so formuliert sein, dass sie an die Stelle eines Gemeinderatsbeschlusses treten kann. Von Bundesland zu Bundesland gelten unterschiedliche „Negativkataloge“, die bestimmte Themen von Bürgerbegehren ausschließen – etwa wenn die Bauleitplanung betroffen ist. Unterschriftsberechtigt sind Bürger:innen, die in der betreffenden Gemeinde bei der Kommunalwahl wählen dürfen. In vielen Bundesländern ist das schon ab 16 Jahren möglich. Sie müssen sich mit Name, Anschrift, Geburtsdatum und Unterschrift auf der gedruckten Liste eintragen. In einigen Bundesländern gelten Fristen, innerhalb derer die Unterschriften gesammelt werden müssen. Wenn ein Bürgerbegehren eine im Gemeinde- oder Stadtrat getroffene Entscheidung korrigieren soll, beginnen die Fristen in manchen Bundesländern ab dem Zeitpunkt, an dem die Entscheidung gefallen ist. In manchen Bundesländern bietet die zuständige Verwaltung eine Beratung zu formalen Fragen oder eine Vorprüfung des Begehrens an. Andernfalls erhalten wir Unterstützung bei Mehr Demokratie e.V.

Ist das Unterschriftenquorum geknackt, prüft die Gemeinde, in manchen Fällen auch die Kommunalaufsicht, die formale Zulässigkeit der zu entscheidenden Frage. In manchen Bundesländern geschieht das vorab. Im nächsten Schritt entscheidet der Stadt- oder Gemeinderat, ob er das Begehren annimmt – also einen Stadt- bzw. Gemeinderatsbeschluss dazu fasst – oder ablehnt. Dafür ist es nicht entscheidend, ob das Bürgerbegehren formal zulässig ist – auch unzulässige Bürgerbegehren führen in vielen Fällen zum Erfolg, wenn sie breiten Rückhalt in der Bevölkerung haben. Lehnt der Gemeinderat es ab, das Bürgerbegehren zu übernehmen, kommt es zum Bürgerentscheid, also zu einer Abstimmung. Je nach Bundesland gelten unterschiedliche Bestimmungen, welcher Prozentsatz der Bürger:innen mindestens zustimmen muss, damit der Entscheid gültig wird („Zustimmungsquorum“). Die Gemeinde informiert die Bürger:innen durch eine knappe öffentliche Bekanntmachung oder durch ein ausführlicheres Informationsheft per Post über die bevorstehende Abstimmung. Im Informationsheft sind beide Positionen abgebildet. Der Bürgerentscheid ist verbindlich und entspricht einem Beschluss des Gemeinde- oder Stadtrats, in den meisten Bundesländern auch einem Kreistagsbeschluss. Wenn zu dem Thema bereits andere Beschlüsse verabschiedet wurden, ersetzt er diese. Nach erfolgreichen Bürgerentscheiden gelten sogenannte Bindungsfristen, innerhalb derer die Politik keine dem Bürgerentscheid entgegengesetzten Beschlüsse treffen darf. Sie variieren zwischen einem und drei Jahren. In der Praxis halten sich die Stadträt:innen auch jenseits der Bindungsfrist meist an den Bürgerwillen.

Die Bundesländer und ihre unterschiedlichen Quoren: Der erste Wert ist das Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren, der zweite das Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid – jeweils in Prozent der Bürger:innen.

Volksbegehren sind das Instrument direkter Demokratie auf Landesebene. Da es personell und finanziell sehr aufwändig ist, die Bevölkerung eines gesamten Bundeslandes zu mobilisieren, konzentriert sich dieses Handbuch auf die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg. Hier können wir auch als Ehrenamtliche ein Bündnis zusammentrommeln und die Politik direkt verändern. Auf der Ebene der Landespolitik wird über Gesetze entschieden. Wir überführen also vor dem Start eines Volksbegehrens – eventuell mit Hilfe von Jurist:innen – unser Anliegen in einen Gesetzestext mit Begründung. In Berlin und Hamburg ist es allerdings auch zulässig, eine Frage zur Abstimmung zu stellen, die keinen Gesetzentwurf vorsieht. Finanzpolitische Gesetzesinitiativen, die den Haushalt, Steuern oder die Besoldung der Landesbediensteten betreffen, sind ausgeschlossen. Ebenso Themenbereiche, die nicht in der Kompetenz der Landespolitik liegen oder dem Grundgesetz widersprechen. Anders als Bürgerbegehren liegt Volksbegehren ein dreistufiges Verfahren zugrunde.

Einwohneranträge, ein weiteres Instrument der direkten Demokratie, führen im Gegensatz zu Bürger- und Volksbegehren nicht zu einer verbindlichen Sachentscheidung durch die Bürger:innen. Wir können sie aber nutzen, um mit geringerem Aufwand Anliegen an die Kommunalpolitik heranzutragen. Nur in Hamburg und Hessen existiert dieses Instrument nicht. Zu der Sache darf innerhalb eines Jahres vor der Antragseinreichung nicht bereits ein Einwohnerantrag gestellt worden sein. Er muss eine Begründung enthalten und bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Mit einem Einwohnerantrag verpflichten die Einwohner:innen einer Gemeinde den Gemeinderat, sich mit einer in seiner Kompetenz liegenden Angelegenheit zu befassen. In Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen können Bürger:innen auch eine Entscheidung des Gemeinderats zu dem Anliegen beantragen. Der Rat muss also darüber abstimmen – so als hätten Mitglieder des Rats selbst einen Antrag gestellt. Für einen Einwohnerantrag müssen die Antragsteller:innen ein bestimmtes Quorum an Unterschriften einreichen, meist zwischen einem und fünf Prozent der Einwohner:innen. Unterzeichnen dürfen, außer in Bayern, alle Einwohner:innen der Kommune, unabhängig von der Staatsbürgerschaft. In den meisten Bundesländern können auch Minderjährige ab 14 oder 16 Jahren unterschreiben. Gerade für politisch aktive Jugendliche ist der Einwohnerantrag daher ein probates Mittel, um sich in ihrer Gemeinde für Klimaschutz und damit für die eigene Zukunft einzusetzen. Ein Großteil der Unterschriften kommen dann eventuell bereits an der eigenen Schule zusammen. Das Äquivalent zum Einwohnerantrag in Berlin ist die Volksinitiative. Sie muss von mindestens 20 000 Einwohner:innen ab 16 Jahren mit Erstwohnsitz in Berlin unterstützt werden. Ist die Hürde geschafft, haben die Initiator:innen das Recht auf Anhörung in den zuständigen Ausschüssen des Abgeordnetenhauses. 2019 hat die Landesregierung aufgrund einer Volksinitiative beispielsweise die „Klimanotlage“ für Berlin anerkannt.

Neben den bisher diskutierten Verfahren existieren auch noch informelle, nicht gesetzlich verankerte Modelle zur direkten demokratischen Partizipation und zum Dialog zwischen Entscheider:innen und Bürger:innen. Sie dienen dazu, möglichst viele Stimmen von Bürger:innen bei politisch wichtigen Sachentscheidungen einzubeziehen. Am Entscheidungsprozess beteiligt zu werden, schafft Transparenz und stärkt die Akzeptanz für die geforderten Maßnahmen in der Bevölkerung. Eine Möglichkeit ist das Bürgergutachten, das in Gemeinden schon an einem Wochenende erstellt werden kann. Die Teilnehmenden hören Referate zum fraglichen Thema, diskutieren in Kleingruppen und präsentieren ihre Ergebnisse einem Plenum. Das Gutachten ist ein Ergebnisprotokoll der gehörten Meinungen. Wer zum Verfahren eingeladen wird, kann das Los entscheiden. Im Optimalfall führt die Kommune das Verfahren durch. So könnte etwa erfragt werden, welches Modell ökologischer Stadtwerke sich die Bürger:innen wünschen. Etwas aufwändiger sind Bürgerräte, wie es sie zum Thema Klimaschutz schon in Großbritannien und Frankreich gegeben hat. Ein per Losentscheid ausgewählter repräsentativer Querschnitt der Bürger:innen berät über die klimaneutrale Gestaltung der Stadt. Um die Diskussionen fundiert zu gestalten, sollten Expert:innen gehört werden und Faktenchecker:innen im Hintergrund zuarbeiten. Die Handlungsempfehlungen werden anschließend an die Politiker:innen übergeben. Zwar haben die Empfehlungen keine Gesetzeswirkung, aber wegen des großen öffentlichen Interesses politisches Gewicht.